Quatro especialistas em questão agrária: MP 910 objetiva a grilagem ilimitada de terras públicas e desmatamento de grandes áreas

MP 910:A grilagem de terras é ilimitada e incentiva o desmatamento

por Sérgio Sauer, Nilton L. G. Tubino, Acácio Z. Leite e Gabriel C. Carrero

Introdução

Amplamente anunciada pela imprensa, foi lançada em 10 de dezembro de 2019 a Medida Provisória (MP) nº 910, junto com os decretos 10.165 e 10.166, com direito a cerimônia no Palácio do Planalto realizada no mesmo dia.

MP 910/2019 institui novas regras para a regularização de terras, alterando dispositivos das Leis nº 11.952, de 25 de junho de 2009 (dispôs sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União), nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (institui normas para licitações e contratos da administração pública) e nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, que trata dos registros públicos.

O objetivo da MP seria emitir e conceder mais de 600 mil títulos de propriedades rurais para ocupantes de terras públicas da União e assentados da reforma agrária até 2022 (Agência Brasil, 2019; Incra, 2019).

Apesar de a imprensa, o próprio Incra (2019) e a Exposição de Motivos (EM) (Dias, 2019) fazerem referência à titulação para famílias assentadas, este não é o foco principal da MP 910.

O principal objetivo é a titulação de grandes posses irregulares de terras não destinadas da União, portanto, mais uma tentativa de legalizar a grilagem (Tooge, 2019).

Ao avaliar a MP 910/2019 é importante ressaltar que ela dá continuidade e aprofunda o que tem se projetado em medidas recentes de regularização fundiária no Brasil.

Em dezembro de 2016, o então presidente Temer editou a MP 759/2016 para agilizar a regularização de terras, posteriormente convertida na Lei 13.465/2017.

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Esta “MP da Grilagem” gerou modificações em uma dezena de leis relacionadas à titulação de terras e teve mais retrocessos durante a tramitação no Congresso Nacional (Sauer e Leite, 2017; Leite et al., 2018).

Apesar de a MP 910/2019 não mencionar a Lei 13.465/2017 em sua ementa, ela foi editada no mesmo espírito, dando continuidade e ampliando as possibilidades de legalizar a grilagem de terras públicas em todo o território nacional (para detalhes sobre as alterações na legislação fundiária em 2016 e 2017, ver Sauer e Leite, 2017; Sauer, 2018).

A edição desta MP deve ser compreendida no conjunto de atos e pronunciamentos do atual presidente, como por exemplo, falas valorizando o “dia do fogo”, acusações a entidades não governamentais (ONGs) ambientalistas e movimentos sociais, ameaça de criação de uma Garantia de Lei e Ordem (GLO) para o campo, entre outras que explicitam uma “política de confronto”.

O contexto político é marcado também pela falta de ações em políticas para as minorias.

Por exemplo, paralisação do reconhecimento e demarcação de terras indígenas, de territórios quilombolas e da criação de assentamentos de reforma agrária.

Além, é claro, de medidas legislativas que afetam áreas rurais, como a extinção da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário, com a consequente desidratação das políticas públicas que beneficiam especificamente o público da agricultura familiar, e a Lei 13.870/2019, que chancela o armamento rural, dentre outras.

Durante este ano, reintegrações de posse em acampamentos e até em assentamentos foram realizadas.

Portanto, o atual governo alimenta e valida o tripé especulação – desmatamento – violência em sua agenda para o campo.

Antecipando o único ponto que merece destaque favorável na edição da MP, a gratuidade das custas ou emolumentos para registro de títulos de imóveis rurais de até quatro módulos fiscais representa um avanço na democratização do acesso ao registro público dos imóveis.

Feita essa ressalva, os principais pontos a serem analisados são:

(1) ampliação da área máxima a ser regularizada;

(2) dispensa de fiscalização ou vistoria para a regularização, com apoio de tecnologias de sensoriamento remoto; e

(3) ampliação do prazo de ocupação.

Embora existam outros pontos de preocupação na MP, estes são os principais.

Esta análise preliminar, com base também em informações e opiniões de outros autores, enfatiza que a MP 910 tem como objetivo a titulação de terras não destinadas da União, sendo que os pretensos apoios aos beneficiários da reforma agrária não passam de discurso justificador.

Esta MP, portanto, resultará no incentivo à ocupação ilegal de terras na Amazônia por pessoas e empresas que visam à especulação (Tooge, 2019), o que tem causado desmatamento e degradação ambiental nesse bioma importantíssimo para a regulação do clima e biodiversidade.

O objetivo principal, portanto, é explicar que a MP significa a continuidade de ações que, nos termos de Martins (2019), são passos históricos de renúncia de bens públicos em prol de agentes privados, legalizando a grilagem de terras no país.

1. Ampliação das áreas de posse regularizadas sem fiscalização

A MP traz como uma das principais mudanças a possibilidade de regularização fundiária de posses em terras da União não destinadas em todo o país.

Com essas mudanças é possível regularizar cerca de 55 a 65 milhões de hectares de terras da União não destinadas em todo o Brasil (Sparovek et al., 2019; Azevedo-Ramos e Moutinho, 2018).

As regiões que constituem maiores focos de expansão do agronegócio, Amazônia e Matopiba, as terras não destinadas (federais e estaduais) somam 52,8 milhões de hectares (dados de Sparovek et al., 2019).

Em termos de área máxima para regularização, as novas mudanças ampliam o limite máximo para até 2.500 hectares em todo território nacional.

Esse aumento dos limites de regularização fundiária estabelecidos anteriormente para a Amazônia (pela Lei 13.465/2017) agora se aplica a todo o território nacional, permitindo legalizar grandes latifúndios em regiões com alta densidade populacional como no sudeste e sul do Brasil, ou a região do Matopiba, marcada por grandes (e recentes) posses de terras.

Esta ampliação nega frontalmente o discurso oficial do Ministério da Agricultura de que

“…a MP torna mais simples a análise para concessão de títulos de terras, que, na maior parte, são destinadas a pequenos produtores” (G1, 2019).

Este discurso é falso, pois a MP facilita ainda mais e amplia os limites para a regularização de posses de terras públicas, podendo chegar a 500 módulos fiscais em muitos municípios brasileiros.

Esta ampliação é especialmente deletéria nas terras públicas federais ocupadas por populações tradicionais. É fundamental destacar que, enquanto a legislação para a regularização fundiária de territórios quilombolas (por exemplo, pois outros povos e comunidades tradicionais sequer possuem esse direito reconhecido) demanda um complexo e longo rito processual, o governo Bolsonaro edita uma MP para dar segurança jurídica aos que continuam ocupando irregularmente o patrimônio público e desmatando grandes áreas.

2. Abdicação de fiscalização ou vistoria para a regularização

Em que pese a negativa pelo próprio Bolsonaro (JN, 2019), a MP alterou dispositivos legais possibilitando a regularização de posses de terras da União apenas com base na autodeclaração do pretenso proprietário (Teixeira e Vizentim, 2019).

Apesar da autodeclaração ser um escárnio diante do processo histórico de usurpação de terras públicas, a Exposição de Motivos (Dias, 2019, p. 3), procurando justificar a dispensa de vistoria, afirma que as alterações legais, especialmente na Lei 11.952/2009, realizadas pela MP têm como objetivo

“…tornar mais ágil o procedimento de regularização fundiária, garantindo a necessária segurança no procedimento, por intermédio de instrumentos tecnológicos mais eficazes e seguros”

e que os

“…requisitos podem ser aferidos por intermédio de documentos comprobatórios, analisados de forma complementar por meio de técnicas de sensoriamento remoto, no caso da prática de cultura efetiva e ainda por meio de cruzamento de bancos de dados”.

O argumento de “dar agilidade” aos processos de regularização se reduzem, mais uma vez, à simplificação de procedimentos legais que favorecem a grilagem quando legitimam a autodeclaração como base da MP.

A MP alcança, sem necessidade de licitação e vistoria, a regularização de áreas médias – utilizando os limites estabelecidos no Estatuto da Terra de até 15 módulos fiscais (MF).

A checagem será feita como se fosse possível, diante dos processos históricos de apropriação de terras públicas, verificar a legitimidade e o cumprimento da função socioambiental de posses por sensoriamento remoto.

Apesar de prever algumas situações pontuais que exigem vistoria, na regularização autodeclarada o pretenso proprietário declara a localização, tamanho e por quanto tempo ocupa a área, e o processo de regularização será feito sem vistoria.

A autodeclaração vai na contramão do estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4269, quando deliberou pela necessidade “…de afastar quaisquer interpretações que concluam pela desnecessidade de fiscalização dos imóveis rurais de até quatro MF” (MPF, 2017), quiçá as posses de até quinze módulos fiscais.

É importante destacar que o processo de autodeclaração ganhou mais uma facilidade, pois a redação da MP dispensa qualquer comprovação de conhecimento ou concordância dos confrontantes da posse requerida.

A MP dispensa “as assinaturas dos confrontantes […] quando da indicação das coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais”, “…bastando a apresentação de declaração do requerente interessado de que respeitou os limites e as confrontações” (Brasil, 2019).

Chama a atenção que o suposto proprietário deve afirmar que não mantém trabalhadores em condições análogas à de escravo na posse requerida.

No entanto, indícios, denúncias, acusações de práticas abusivas, ou qualquer outra forma de exploração do trabalho análogas à escravidão não constam entre as travas para vistorias, bastando declarar que não promove tais práticas.

3. Ampliação do prazo de ocupação

Apesar de prever travas que exigirão vistoria, chama a atenção a ampliação dos prazos de ocupação.

A MP muda também o chamado “marco temporal” para que a pessoa que deseja regularizar posse em terras da União comprove a ocupação e exploração da área até maio de 2014.

O prazo inicial era 2004, foi adiado para 2008, sendo que novo prazo fixado pela MP é anterior a 5 de maio de 2014.

A MP ainda flexibiliza esse prazo, o estendendo até 10 de dezembro de 2018, se o posseiro adquirir a área sob sua posse diretamente por meio de compra pelo valor de mercado.

Novamente, esta ampliação do tempo de posse para 2014 é uma afronta à noção constitucional de função socioambiental da terra.

Além de materializar a constante leniência do Estado com a ocupação ilegal de terras públicas, está em contradição aberta com os argumentos dos mesmos sujeitos que apoiam a MP.

Esses defendem que o direito indígena sobre suas terras tenha “marco temporal” de 1988 (O Estado, 2019).

Segundo estes argumentos, o reconhecimento de direitos territoriais de povos indígenas (e comunidades quilombolas) só poderia ser feito nos casos em que a terra estava ocupava até outubro de 1988.

Em outras palavras, direitos territoriais indígenas e quilombolas só valem antes de 1988, mas a grilagem de terras públicas da União pode ser até maio de 2014 (Dias, 2019).

A Exposição de Motivos (Dias, 2019) justifica esta atualização (Inciso IV, do art. 5) no marco temporal, afirmando uma adequação à anistia feita no Código Florestal.

Segundo a EM, “Quanto à alteração do inciso IV do artigo 5º, verifica-se a necessidade de alterar a data para a comprovação do exercício de ocupação e exploração direta. A data da atual lei coincide com aquela beneficiada pela anistia concedida pelo Código Florestal, que coincide com a data de publicação do Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008” (Dias, 2019, p. 2).

É importante destacar que não existe qualquer obrigatoriedade legal para esta atualização.

Como reconhece a própria Exposição de Motivos (Dias, 209, p. 2), esta é tão somente a data de publicação do Decreto nº 8.235, de 2014.

Este Decreto estabeleceu as regras para o Programa de Regularização Ambiental (PRA), portanto, não há qualquer argumento legal que justifique a necessidade de atualização.

Repercutindo o discurso oficial anunciado na imprensa, essa medida visa beneficiar quem está de posse de “…terras da União há pelo menos cinco anos” (G1, 2019), portanto, um “marco temporal” nada comparável ao que se quer impor para reconhecer direitos de povos indígenas e comunidades quilombolas.

4. Legalidade e risco ambiental

De acordo com a Exposição de Motivos (Dias, 2019, p. 2), a MP estabelece uma “preocupação ambiental”, exigindo vistoria quando não há “regularidade ambiental da área”, ou seja, “…quando não seja objeto de auto de infração ambiental ou termo de embargo” e “esteja acobertado por Termo de Ajustamento de Conduta”.

Apesar de inovar ao incluir o conceito de “infração ambiental”, ainda que de forma frágil e incompleta, o texto não faz a devida operacionalização do conceito. Isso porque exige mero cadastro da área no Cadastro Ambiental Rural (CAR), dispensando a sua validação.

A EM afirma que o demandante estará “…obedecendo o princípio da legalidade na questão ambiental”, com a simples adesão ao “Programa de Regularização Ambiental (PRA), mediante assinatura de Termo de Compromisso” (Dias, 2019, p. 2).

Em outras palavras, a MP 910 possibilita, mesmo com danos ambientais, que o processo de regularização avance, bastando que o demandante tenha aderido ao PRA, ou assinado termo de ajustamento de conduta.

Ainda antes da edição da MP 910, pesquisadores e técnicos já manifestaram preocupação, pois passados mais de cinco anos da publicação da Instrução Normativa nº 02 e do funcionamento do Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (SiCAR), o processo de validação tem sido lento.

Os estados mais avançados alcançaram apenas 5% de validação das declarações e alguns ainda não validaram nenhum registro de CAR (Sparovek et al., 2019).

Na lógica da liberação total, o art. 19 da MP 910 prevê que, mesmo descumprindo prazos de contratos firmados com órgãos federais até 10 de dezembro de 2019, o beneficiário poderá requerer a renegociação do mesmo.

A MP define que, nos termos a serem estabelecidos em regulamento, contratos que não tiveram suas parcelas pagas, poderão ser renegociados e a dívida amortizada com base em novos critérios.

Estudo do Imazon (Brito, 2017) reforça que a Lei 13.645/2017 é um mecanismo de aquisição de direitos fundiários que, historicamente tem sido vinculado ao desmatamento.

Os impactos na Amazônia são imensos, pois os grileiros desmatam a floresta para sinalizar ocupação e reivindicar direitos sobre a posse da terra.

Avaliando consequências socioambientais, esse estudo analisou dois potenciais impactos: (i) perda de receitas devido à venda de terras públicas abaixo dos preços de mercado; e

(ii) riscos de mais desmatamento, associado a emissões de gases do efeito estufa, considerando 19,6 milhões de hectares passíveis de regularização, portanto, de transformação no uso da terra com a regularização da privatização.

O estudo concluiu que a perda de receita, de curto prazo, varia de US$ 5 a 8 bilhões, devido a valores subestimados de 8,6 milhões de hectares.

A perda futura de receita varia de US$ 16,7 a 23,8 bilhões, relacionados a valores de 19,6 milhões de hectares. Com a regularização, entre 1,1 e 1,6 milhão de hectares correriam riscos de ser desmatados até 2027, emitindo entre 4,5 a 6,5 mega-toneladas de CO2 (Brito, 2019).

Ainda, estas alterações – na legislação federal, que podem se estender às legislações estaduais – podem resultar na legalização de posses ilegais, com a apropriação de terras a preços correspondentes a apenas 8% (podendo chegar a 70%) do valor de mercado.

Consequentemente, a MP 910 flexibiliza as regras já frouxas da Lei 13.465, ampliando as possibilidades de grilagem de terras públicas, portanto, de privatização ilegal de bens comuns (terra, floresta, etc.).

Esta grilagem tem impactos sociais (especialmente o avanço sobre terras tradicionalmente ocupadas), mas também ambientais (estímulo ao desmatamento para consolidar posse), comprometendo o futuro dos bens da natureza, especialmente da Amazônia e do Cerrado.

Notas conclusivas

Do ponto de vista político, a edição da MP 910 deve ser interpretada como uma vitória de Nabhan Garcia Júnior, consequentemente, este deve ser responsabilizado pelas ilegalidades nas mudanças.

A queda de braço entre o Secretário de Assuntos Fundiários e a Ministra da Agricultura, Tereza Cristina, vem ganhando maior dimensão.

Nabhan, apoiador incondicional de Bolsonaro, conseguiu a troca da direção do Incra em outubro passado.

Após a demissão do general do comando do Incra, Nabhan passou a anunciar medidas para acelerar a regularização fundiária.

Além impor a autodeclaração, a edição da MP 910 veio associada à previsão que a Secretaria de Assuntos Fundiários deverá monitorar todas as atividades fundiárias federais, ampliando poder dentro do atual governo.

Segundo, apesar da MP 910 não tratar da titulação de lotes de reforma agrária (tema do Decreto nº 10.166), a intenção do atual governo é acelerar a titulação (e privatização) de terras públicas dos projetos de assentamentos.

Em entrevista ao Valor Econômico (2019), o presidente do Incra, Geraldo Melo Filho afirmou que “O Brasil tem pronta uma nova fronteira agropecuária para trabalhar: os assentamentos. São 88 milhões de hectares”, que serão titulados para viabilizar o “potencial gigantesco de produção”, como se problemas e dificuldades das famílias assentadas se resumissem à emissão de um título.

Terceiro, a MP 910 está em disputa.

A Comissão Mista do Congresso para analisar a MP foi instalada no dia 17 de dezembro, quando foram apresentadas 541 emendas, demonstrando muitos interesses e disputas em torno do tema.

Esta Comissão será presidida pelo Dep. Lucio Mosquini e será relatada pelo Senador Irajá Abreu, defensores públicos de uma agenda política de apoio incondicional ao agronegócio e à expansão da fronteira agrícola.

O senador Irajá tem interesse direto no tema, pois é autor do PL nº 2963, de 2019, que libera investimentos estrangeiros para a aquisição de terras no Brasil.

Finalizando, o alongamento de prazos não só facilita, mas incentiva a ocupação de terras, resultando em grilagem e especulação. A apropriação ilegal fomenta um comércio de terras altamente lucrativo, incentivando a expansão da fronteira agrícola sobre a Amazônia e Cerrado (especialmente no Matopiba).

Esta expansão assume uma natureza ilícita, incentivando e causando danos ambientais (desmatamento para assegurar a posse) e conflitos (avanço sobre terras tradicionalmente ocupadas).

A edição da MP, assim como as mudanças legais feitas por Decreto, representam movimentações políticas de diferentes frações do agronegócio, mas particularmente do segmento especulativo que se beneficia diretamente com a titulação de posses ilegais de terras públicas.

As mudanças legais e flexibilizações tendem a beneficiar a ocupação ilegal de terras e o desmatamento, sem necessariamente resultar em maior produção agropecuária.

Referências
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*Sérgio Sauer, professor na Universidade de Brasília (UnB), campus Planaltina.

*Nilton L. G. Tubino, assessor parlamentar do Deputado Federal Patrus Ananias (PT/MG)

*Acácio Z. Leite, doutorando em Desenvolvimento Sustentável (CDS), Universidade de Brasília (UnB)

*Gabriel C. Carrero, pesquisador Sênior Associado do Instituto de Conservação e Desenvolvimento Sustentável da Amazônia (IDESAM), doutorando em Geografia pela Universidade da Flórida