Não perca: Os incansáveis esforços para afundar o pré-sal

02.12.2009

C O N F I D E N T I A L RIO DE JANEIRO 000369

SIPDIS
STATE – PLEASE PASS NSC FOR RACHEL WALSH AND LUIS ROSELLO
STATE – PLEASE PASS DOE FOR RUSSELL ROTH
STATE – PLEASE PASS TO DOC FOR LORRIE FUSSELL
STATE – PLEASE PASS TO USTR FOR KATE KALUTKIEWICZ. WHA/EPSC EEB/ESC/IEC AMEMBASSY BRASILIA PASS TO AMCONSUL RECIFE

E.O. 12958: DECL: 2019/12/02
TAGS: EPET EIND EINV PREL PGOV BR CO

SUBJECT: CAN THE OIL INDUSTRY BEAT BACK THE PRE-SALT LAW?
REF: BRASILIA 1099; RIO DE JANEIRO 294; RIO DE JANEIRO 288 CLASSIFIED BY: Dennis W. Hearne, Principal Officer; REASON: 1.4(B), (D)

SUMMARY

¶1. (C) Embora companhias de petróleo grandes e independentes continuem a ver o marco regulatório para desenvolver as reservas de petróleo e gás do pré-sal na costa do Brasil como potencialmente prejudiciais ao futuro de suas operações de exploração e produção aqui (E&P), o grupo da indústria baseado no Rio de Janeiro que representa estas companhias tem sido até agora mal sucedido nos esforços para obter mudanças no projeto de lei que está na Câmara dos Deputados. A indústria continua a defender que o aspecto mais prejudicial do marco regulatório, quanto à viabilidade das futuras operações do pré-sal — e mesmo para os fabricantes locais — é a designação da Petrobras como operadora-chefe, parte da lei que trata dos PSAs [Production Share Agreement]. Fabricantes locais e fornecedores também serão afetados, mas o maior grupo fornecedor de petróleo reclama que a natureza política atrapalha sua voz sobre a matéria no Congresso. Com a indústria resignada com a passagem das quatro leis na Câmara dos Deputados (na maior parte no formato atual), sua estratégia para o futuro é arranjar novos parceiros e focar no Senado, com o objetivo de obter emendas-chave nas leis, assim como empurrar a votação para depois das eleições presidenciais e legislativas de outubro. Fim do resumo.

ELECTION YEAR MAKING FOR A “HARD BATTLE” FOR INDUSTRY

¶2. (C) Embora as companhias de petróleo grandes e independentes (IOCs) continuem a ver o marco regulatório para desenvolver as reservas de petróleo e gás do pré-sal na costa brasileira como potencialmente prejudiciais ao futuro de suas operações de exploração e produção aqui (E&P), o grupo baseado no Rio de Janeiro que representa estas companhias tem sido até agora mal sucedido nas tentativas de obter mudanças na lei que está na Câmara dos Deputados. Patricia Pradal, chefe de relações governamentais da Chevron, disse ao Econoff em 19 de novembro que desde que o presidente Lula anunciou o marco regulatório em 31 de agosto, a indústria tem lutado uma “dura batalha” para conseguir mudanças na legislação, mas a Câmara dos Deputados não levou as preocupações da indústria em consideração. (Nota: Pradal também chefia o comitê do Instituto Brasileiro do Petróleo (IBP), o grupo que representa todas as companhias grandes e independentes que operam no Brasil, inclusive a Petrobras. Ela conversou com o Econoff nesta capacidade. Fim da nota). Pradal lamentou a falta de apoio dos partidos de oposição no Congresso, culpando as eleições presidenciais e legislativas do ano que vem e explicando, “o PSDB [principal partido de oposição] simplesmente não compareceu ao debate”. Ela expressou respeito relutante ao assessor de relações internacionais do presidente Lula, Marco Aurelio Garcia, e ao secretário de imprensa Franklin Martins, como os principais orquestradores da estratégia do governo, afirmando que “eles são os profissionais, e nós somos os amadores”.

PSDB’S SERRA REPORTEDLY OPPOSES FRAMEWORK, BUT NO SENSE OF URGENCY

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¶3. (C) De acordo com a Pradal do IBP, o provável candidato do PSDB em 2010 José Serra se opõe ao marco regulatório, mas parece não ter senso de urgência quanto ao assunto. Ela atribuiu a ele declarações a representantes da indústria, “Deixa esses caras [do Partido dos Trabalhadores] fazer o que eles quiserem. Não haverá rodadas de leilão e então nós vamos demonstrar que o modelo antigo funcionava… E nós mudaremos de volta”. Sobre o que vai acontecer com as companhias de petróleo estrangeiras enquanto isso, Serra alegadamente afirmou, “Vocês vão e voltam”. Fontes no Congresso também disseram a autoridades da Embaixada que Serra sinalizou ao PSDB e outros partidos de oposição que eles deveriam emendar, mas não se opor à legislação final do pré-sal, e sugeriu a legisladores de oposição que evitassem oposição vocal à lei.

CURRENT STATUS OF THE FRAMEWORK

¶4. (U) Em 31 de agosto, o presidente Lula anunciou o marco regulatório e o enviou ao Congresso para aprovação. Em 18 de novembro, a Câmara dos Deputados aprovou a primeira das quatro leis (reftel A) que compõem o marco, por um votação de 250 a 67, para criar a Petrosal, uma nova entidade governamental que vai representar o governo brasileiro no ainda não aprovado regime de partilha. Mais informações serão reportadas septel. (Nota: A próxima lei que provavelmente vai à votação na Câmara dos Deputados será a criação de um fundo social, seguida pela lei de capitalização da Petrobras de 50 bilhões de dólares. Antecipamos que a lei instituindo os Acordos de Produção Partilhada (PSA) — tornando a Petrobras a operadora-chefe dos blocos do pré-sal — será a última a ser votada pela Câmara dos Deputados. Uma vez a lei passe na Câmara dos Deputados, precisa ser submetida ao Senado para aprovação. Se o Senado aprovar a lei, ela é final. Se o Senado emendar a lei, ela voltará à Câmara dos Deputados para discussão e nova votação. Post vai reportar em acontecimento legislativos septel. Fim da nota).

PETROSAL: ALL THE CONTROL, NONE OF THE LIABILITY?

¶5. (C) Embora não se oponha per se à existência da Petrosal, a indústria está preocupada que o grupo de nomeados políticos, que vão administrar os blocos do pré-sal em nome do governo brasileiro, também terão poder desproporcional sobre as operações de qualquer consórcio de produção partilhada no qual as companhias de petróleo entrarem. Sob a lei proposta, a Petrosal controla 50 por cento das vagas — com poder de veto — no comitê de operações do consórcio PSA. De acordo com a Pradal do IBP, isso dará à Petrosal poder significativo sobre decisões-chave das E&P, como em questões de orçamento, meio ambiente e segurança nos blocos do pré-sal. “Eles terão todo o controle, e nenhuma responsabilidade”, ela disse.

PETROBRAS AS CHIEF OPERATOR UNIVERSALLY CRITICIZED

¶6. (C) A indústria continua a argumentar que o aspecto mais prejudicial do marco regulatório à viabilidade comercial das futuras operações do pré-sal é a designação da Petrobras como operadora-chefe, parte da lei que trata dos PSAs. Enfatizando um argumento que ele apresentou ao Charge d’Affaires em 1 de Setemrbo (reftel B), o Lacerda da Exxon disse que ter a Petrobras tocando todos os blocos do pré-sal vai relegar as companhias de petróleo aos boards de financiamento. Robert Abib da Anadarko disse em 19 de novembro que o papel da Petrobras como operadora-chefe deixará de fora as companhias de petróleo menores e independentes se a paraestatal focar nos maiores campos do pré-sal, em vez de nos pequenos, onde as independentes normalmente se especializam e focam suas operações. O Lacerda da Exxon reclamou que a lei dos PSA fracassou em definir suficientemente os termos fiscais dos contratos e disse que sob o regime proposto, tais termos apenas ficarão claros na véspera de uma rodada de leilão, tornando praticamente impossível para uma empresa se preparar. Tanto a Pradal do IBP quanto o Lacerda disseram que o debate em andamento sobre a distribuição de royalties para estados produtores e não produtores, prefeituras e o governo federal, do qual também faz parte a lei dos PSA, está evitando qualquer discussão real sobre a transparência do marco regulatório e sua capacidade de atrair investimento.

¶7. (C) Se a designação da Petrobras como operadora-chefe continuar, a Pradal do IBP disse que seria impossível competir nas rodadas de leilão contra as Companhias Nacionais de Petróleo (NOC), como a Sinopec da China e a Gazprom da Rússia. De acordo com Pradal, as rodadas serão decididas por quem der mais lucro ao governo. “Os chineses podem oferecer mais que qualquer um”, ela explicou. “Eles podem empatar e ainda será atrativo para eles. Eles querem apenas o petróleo”. Pradal disse que a Chevron nem participaria em tais circunstâncias. (Nota: Antevendo maior envolvimento das NOC no Brasil, a Ecopetrol da Colômbia, 90% de propriedade estatal, abriu um escritório no Rio de Janeiro em 18 de novembro. Além disso, o CFO da Petrobras Barbassa disse em 23 de novembro que a paraestatal mandaria executivos senior para a China no início de 2010, em uma tentativa de atrair fornecedores de equipamento para o Brasil. Post vai reportar nas duas questões septel. Fim da Nota).

WHAT ABOUT THE LOCAL MANUFACTURERS?

¶8. (C) Fabricantes e fornecedores brasileiros também podem perder com o papel da Petrobras como operadora-chefe, mas o maior grupo fornecedor do Brasil reclamou que a natureza política do marco regulatório estava impedindo sua voz de ser ouvida no Congresso. Lacerda da Exxon disse que fabricantes e fornecedores locais perderiam por ter apenas um cliente principal, sugerindo que a Organização Nacional da Indústria do Petróleo (ONIP), um forum sem fins lucrativos que reúne as principais empresas fornecedoras e fabricantes do setor de serviços, poderia ser uma poderosa aliada nesta luta. Ela reclamou, no entanto, que a ONIP tinha até agora se mantido “quieta” na questão. O diretor da ONIP Alfredo Renault disse ao Econoff em 23 de novembro que se a ONIP não se engaja em políticas públicas ou lobby, ainda assim estava preocupada com a designação da Petrobras como operadora-chefe no marco regulatório, e expressou estas preocupações ao Congresso. Infelizmente, ele explicou, o Comitê Especial da Câmara dos Deputados onde Renault fez sua apresentação era guiado “pela política em vez da lógica”, e pareceu indiferente às preocupações de Renault. De acordo com Renault, ter apenas um cliente não beneficiaria a competitividade dos fabricantes brasileiros nem daria a eles a oportunidade de estabelecer relacionamentos de comprador-fornecedor com as companhias de petróleo grandes e independentes, o que é crucial para fazer negócios no Exterior. Renault afirmou que algumas associações da indústria dentro da ONIP apoiavam o marco regulatório, mas disse que estes grupos tendiam a incluir companhias que já tem extensas relações comerciais com a Petrobras.

RISKY PETROBRAS CAPITALIZATION

¶9. (C) Representantes das companhias de petróleo enxergam problemas legais com a lei referente à capitalização da Petrobras através da garantia de 5 bilhões de barris de petróleo do pré-sal e questionam a constitucionalidade da transação. A Pradal da IBP explicou que a capitalização proposta, que vai dar à Petrobras as reservas prometidas em troca de um aumento das ações do governo na companhia, tem precedente em outros países; ela disse, no entanto, que tais precedentes envolviam reservas provadas, em vez de não provadas, como são neste caso. (Nota: Pradal não conseguiu nomear o país onde isso aconteceu, mas disse que a equipe de advogados da Chevron estava pesquisando o precedente. Fim da Nota). O Abib da Anadarko enfatizou o risco de diluir o valor em mãos dos acionistas da Petrobras e disse que a companhia estava se arriscando a descumprir suas responsabilidades fiduciárias. Alegando que era impossível avaliar o óleo do pré-sal, ele afirmou que os acionistas da Petrobras poderiam processar a companhia, se descobrirem que as reservas foram sobrevalorizadas. De acordo com Pradal, bancos de investimento e firmas de accounting tinham sérias preocupações com a transação, mas apenas um pequeno grupo de acionistas estava expressando abertamente suas preocupações. Ela expressou consternação que a CVM não tinha nem aberto uma investigação sobre a transação. (Nota: CVM é a equivalente brasileira da SEC. Fim da Nota). Pradal acrescentou: “Na verdade, não acreditamos que a Petrobras está fazendo as coisas respeitando a lei”, afirmando ainda que a Petrobras conscientemente superestimou as reservas de 5 a 8 bilhões de barris da área de Tupi. (Nota: A Petrobras está atualmente sob investigação do Congresso por práticas fraudulentas — evasão fiscal, superfaturamento de bens e doações favoráveis a apoiadores de Lula — mas se espera que fique livre das acusações por conta de um comitê do Senado controlado pela coalizão governista. Fim da Nota).

INTERNAL CONFLICT IN PETROBRAS?

¶10. (C) Players da indústria do petróleo no Rio alegam que há divisões de opinião na Petrobras quanto ao marco regulatório e como ele vai afetar tanto a Petrobras como o desenvolvimento do pré-sal. Insiders da indústria afirmam que pessoal-chave da Petrobras se opõe à mudança para os PSAs e ao papel de operadora-chefe [da Petrobras], enquanto a gerência superior da empresa favorece o marco regulatório, vendo as reservas do pré-sal em termos nacionalistas. Por exemplo, numa conferência no Rio de Janeiro em 23 de Novembro, o CFO da Petrobras Almir Barbassa expressou preocupação com a possibilidade de que a Petrobras não teria capacidade mesmo para cumprir seus compromissos atuais. “O ritmo de crescimento de novos projetos continua a aumentar, e eu sempre me pergunto quanto mais seremos capazes de crescer neste ritmo”, ele disse. “Os projetos abundam, mas ficamos limitados por uma falta de pessoal, material e equipamento”. Fernando José Cunha, diretor-geral da Petrobras para a África, Ásia e Euroasia disse ao Econoff em Agosto que a responsabilidade de operadora-chefe, além da porção obrigatória de 30% [da Petrobras] em cada bloco, “espantaria investidores” (reftel C). De outra parte, o Lacerda da Exxon disse que o diretor de E&P da Petrobras Guilherme Estrella era o principal responsável pelos termos do PSA que prejudicam as companhias internacionais de petróleo. (Nota: Estrella comparou publicamente a Petrobras a um programa espacial nacional, em termos de ambição nacional, e é considerado próximo do presidente Lula. Fim da Nota).

INDUSTRY STRATEGY: WHAT NOW?

¶11. (C) Com a indústria resignada com a aprovação das quatro leis do marco regulatório pela Câmara dos Deputados (na maior parte na forma atual), sua estratégia para o futuro é focar no Senado, que tem um número maior de legisladores de oposição que a Câmara dos Deputados. A Pradal da IBP disse que tentaria arregimentar novos parceiros, tais como a companhia independente brasileira de E&P OGX, a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), a Confederação Nacional da Indústria (CNI) e várias câmaras do comércio, de forma a conquistar emendas no Senado contra o papel de operadora-chefe da Petrobras e os termos da Petrosal. Ela também disse que seria ideal evitar um voto do Senado antes de maio, o que então poderia empurrar a votação para depois das eleições presidenciais e legislativas de outubro. De acordo com Pradal a “verdadeira luta” acontecerá em Fevereiro, depois que o Congresso retornar do recesso. Lacerda da Exxon também afirmou que a indústria planeja fazer “pressão de quadra inteira” no Senado, mas que para não correr riscos a Exxon agora também faria esforços de lobby por conta própria. Pradal enfatizou que tanto a IBP como a Chevron esperavam que o embaixador-designado Shannon poderia ter um impacto significativo neste debate, e perguntaram ao Econoff em múltiplas ocasiões para quando a confirmação no Congresso [dos Estados Unidos] era esperada.

COMMENT

¶12. (C) No momento em que aumentam seus esforços dentro deste debate altamente nacionalista, os IOCs terão que caminhar cautelosamente. Numerosos contatos no Congresso compartilharam com o Post sua avaliação de que ao se tornarem mais vocais na questão, as IOCs correm o risco de galvanizar o sentimento nacionalista em torno desta questão, danificando, em vez de ajudar, sua causa. Ao mesmo tempo, as IOCs não estão otimistas sobre sua força para aprovar emendas-chave ao corrente marco regulatório. Além disso, mesmo que as IOCs forem bem sucedidas em forçar um adiamento da votação no Senado para depois de uma possível — mas incerta — vitória de um presidente de oposição, há a sensação de que a espera para disputar oportunidades comercialmente atraentes no pré-sal vai ser longa. Tal perspectiva, assim como a atratividade limitada dos blocos em terra e a incerteza quanto ao tamanho das áreas na fronteira marítima que não faz parte do pré-sal, prejudicam a capacidade das IOCs de efetivamente mapear suas operações locais, e ameaçam o conjunto de seus interesses no Brasil. End Comment.

¶13. (U) This cable has been coordinated with Embassy Brasilia.

HEARNE..