Tina Rosenberg: O sucesso dos programas de transferência de renda

January 3, 2011, 8:15 pm

To Beat Back Poverty, Pay the Poor [Para derrotar a pobreza, pague aos pobres]

By TINA ROSENBERG

No Opinionator, do New York Times, sugerido pelo Leider Lincoln

A cidade do Rio de Janeiro é famosa pelo fato de que uma pessoa pode olhar de um barraco precário em um morro, desde uma favela miserável, e ver praticamente dentro da janela de condomínios de alto luxo. Partes do Brasil se parecem com o sul da Califórnia. Partes parecem com o Haiti. Muitos países mostram grande riqueza ao lado de grande pobreza. Mas até recentemente o Brasil era o país mais desigual do mundo.

Hoje, no entanto, o nível de desigualdade econômica no Brasil está se reduzindo num ritmo maior que o de qualquer outro país. Entre 2003 e 2009, a renda dos pobres brasileiros cresceu sete vezes mais que a renda dos brasileiros ricos. A pobreza foi reduzida neste período de 22% para 7% da população.

Contraste isso com os Estados Unidos, onde entre 1980 e 2005, mais de 4/5 do aumento da renda foi para o 1% no topo da escala (veja aqui — the book is on the table — uma grande série sobre desigualdade nos Estados Unidos feita por Timothy Noah, da [revista eletrônica] Slate). A produtividade entre os trabalhadores americanos de renda baixa e média aumentou, mas a renda não. Se a tendência atual for mantida, os Estados Unidos podem em breve se tornar tão desiguais quanto o Brasil.

Vários fatores contribuiram para o feito surpreendente do Brasil. Mas a maior parte é devida a um único programa social que agora está transformando a forma com que os países de todo o mundo ajudam os pobres.

O programa, chamado Bolsa Família no Brasil, recebe nomes diferentes em lugares diferentes. No México, onde primeiro começou em escala nacional e foi igualmente bem sucedido na redução da pobreza, é chamado Oportunidades.

O termo genérico para os programas é “transferência condicional de renda”. A ideia é fazer pagamentos regulares a famílias pobres, em dinheiro ou transferências eletrônicas, se elas cumprirem certas metas.

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As exigencias variam, mas muitos países usam o que o México usa: famílias precisam manter as crianças na escola e fazer exames médicos regulares, a mãe precisa fazer cursos sobre temas como nutrição e prevenção de doenças. Os pagamentos quase sempre vão para as mulheres, já que elas mais provavelmente vão gastar o dinheiro com suas famílias. A ideia elegante por trás das transferências condicionais de renda é combater a pobreza hoje, mas quebrando o ciclo de pobreza amanhã.

A maior parte de nossas colunas até agora tem sido sobre ideias bem sucedidas, mas pequenas. Elas enfrentam uma dificuldade comum: como funcionar em maior escala. Esta é diferente. O Brasil está empregando uma versão de uma ideia que agora está em uso em 40 países do globo, uma ideia já bem sucedida em uma impressionantemente enorme escala. Este é provavelmente o mais importante programa de governo antipobreza que o mundo já viu. Vale a pena saber como funciona e porque foi capaz de ajudar tanta gente.

No México, Oportunidades hoje cobre 5,8 milhões de famílias, cerca de 30% da população. Uma família da Oportunidades com uma criança na escola primária e outra na escola secundária, que cumpre todas as exigencias, pode receber um total de 123 dólares por mês. Os estudantes também podem receber dinheiro para material escolar e as crianças que completam o ensino médio dentro do tempo recebem um pagamento de 330 dólares.

A Bolsa Família, que tem exigências similares, é ainda maior. Os programas de transferência condicional de renda do Brasil foram iniciados antes do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, mas ele consolidou vários programas e os expandiu. Agora cobre cerca de 50 milhões de brasileiros, um quarto dos habitantes do país. Paga um valor mensal de 13 dólares para as famílias pobres por criança de 15 anos ou menos que estiver na escola, para até três crianças. As famílias podem ter um valor adicional de 19 dólares por criança de 16 ou 17 anos ainda na escola, para um máximo de duas crianças. Famílias que vivem na extrema pobreza recebem um beneficio básico de 40 dólares, sem condições.

Estas somas parecem dolorosamente pequenas? São. Mas uma família vivendo em extrema pobreza no Brasil dobra a sua renda quando recebe o benefício básico. Faz tempo está claro que o Bolsa Família reduziu a pobreza no Brasil. Mas apenas pesquisas recentes revelaram o papel do programa na redução da desigualdade econômica.

O Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento estão trabalhando com governos para espalhar os programas em todo o mundo, dando ajuda técnica e empréstimos. Os programas de transferência condicional de renda são encontrados agora em 14 países da América Latina e em outros 26 países, de acordo com o Banco Mundial. (Um dos programas é em Nova York, um programa piloto pequeno, financiado privadamente, chamado Opportunity NYC. Uma avaliação inicial mostrou sucesso relativo, mas ainda é cedo para tirar conclusões). Cada programa é desenhado para as condições locais. Alguns na América Latina enfatizam a nutrição. O da Tanzânia está experimentando com pagamentos condicionais que dependem do comportamento de toda a comunidade.

O programa combate a pobreza de duas formas. Uma, direta: dá dinheiro aos pobres. Funciona. E, não, o dinheiro não é roubado nem desviado para os mais ricos. O Brasil e o México são muito bem sucedidos em incluir apenas os pobres. Nos dois países houve redução de pobreza, especialmente pobreza extrema, e houve redução da taxa de desigualdade.

O outro objetivo da proposta — dar mais educação e saúde às crianças — é de longo prazo e mais difícil de medir. Mas tem sido medida — o Oportunidades é provavelmente o programa social mais estudado do planeta. O programa tem um grupo de avaliação e publica todos os seus dados. Houve centenas de estudos de acadêmicos independentes a respeito dele.

No México houve redução de desnutrição, anemia e nanismo, assim como de outras doenças da infância e de adultos. A mortalidade infantil e de mães caiu. O uso de contraceptivos na zona rural aumentou e a gravidez de adolescentes caiu. Mas os efeitos mais dramáticos foram vistos na educação. Crianças no Oportunidades repetiram menos de ano e ficaram mais tempo na escola. O trabalho infantil caiu. Em zonas rurais, a porcentagem de crianças entrando no ensino médio aumentou 42%. Matrículas em escolas médias da zona rural aumentaram imensos 85%. Os maiores efeitos em educação se dão em famílias onde as mães têm o menor nível de educação. Famílias indígenas do México foram particularmente beneficiadas, com as crianças ficando mais tempo na escola.

O Bolsa Família tem um impacto similar no Brasil. Um estudo recente descobriu aumentos na permanência na escola e no avanço escolar — particularmente no Nordeste, onde a presença na escola é a menor, e particularmente para as meninas mais velhas, que correm o maior risco de abandonar os estudos. A pesquisa também descobriu que o Bolsa aumentou o peso das crianças, os índices de vacinação e o uso do cuidado pré-natal.

Quando viajei pelo México em 2008 para fazer reportagem sobre o Oportunidades, encontrei família atrás de família com histórias distintas entre o antes e o depois. Pais cujo trabalho consistia em usar machetes para cortar grama tinham, graças ao Oportunidades, filhos formados na escola secundária e que agora estavam estudando contabilidade ou enfermagem. Algumas famílias tinham filhos mais velhos que haviam sido maltrunidos na infância, mas as crianças mais jovens agora eram saudáveis porque o Oportunidades tinha chegado em tempo de ajudá-las a se alimentar melhor.

Na cidade de Venustiano Carranza, no estado mexicano de Puebla, encontrei Hortensia Alvarez Montes, uma viúva de 54 anos de idade cuja renda vinha de lavar roupa. Tinha parado de estudar na sexta série, da mesma forma que três dos filhos dela. Mas quando o Oportunidades chegou, ela manteve as crianças mais novas na escola. Estavam ambos completando o ensino secundário quando os visitei. Um deles planejava fazer faculdade.

Fora do Brasil e do México, os programas de transferência condicional de renda são mais novos e menores. De qualquer forma, há amplas pesquisas demonstrando que também eles aumentam o consumo, reduzem a pobreza e aumentam a permanência na escola e o uso de serviços de saúde.

Se programas de transferência condicional de renda funcionarem adequadamente, muitas novas escolas e clínicas serão necessárias. Mas os governos nem sempre podem acompanhar a demanda e algumas vezes só podem fazer isso reduzindo drasticamente a qualidade. Se este é um problema para países de renda média como o Brasil e o México, imagine o desafio para Honduras ou Tanzânia.

Para os céticos, que acreditam que programas sociais nunca funcionam em países pobres e que a maior parte do que é gasto com eles é roubado, os programas de transferência condicional de renda são uma resposta convincente. Aqui estão programas que ajudam os que mais precisam de ajuda e que fazem isso com pouco desperdício, corrupção ou interferência política. Mesmo programas pequenos, que atendam uma única vila e sejam bem sucedidos, são motivo para celebrar. Fazer isso na escala que México e Brasil fizeram é impressionante.