Guilherme Hanesh: Mitos sobre a telefonia brasileira

Da caixa de correio do Viomundo:

Mitos sobre a privatização da Telebrás

Guilherme Hanesh

O debate colocado neste segundo turno entre privatização vs. estatais é um dos poucos temas verdadeiramente relevantes de toda a campanha. Não porque a privatização seja necessariamente boa ou ruim, ou porque as estatais sejam necessariamente boas ou ruins, mas porque o que permeia esse debate é a discussão entre a ideia de um estado mínimo versus a ideia de um estado provedor. Pela primeira vez, o PSDB resolveu defender (um pouco) o seu modelo inegavelmente privatista, e elencou o setor de telecomunicações como melhor exemplo.

É claro que uma discussão de campanha dificilmente se aprofunda, mas particularmente acredito que a análise da privatização da Telebrás precisa ser vista com muito mais cuidado. Primeiro, porque ao contrário do que pregam os tucanos, este setor está longe de ser a grande maravilha prometida com a venda das estatais do setor. Depois, porque o governo Lula tem contribuições importantes que podem e devem ser colocadas na campanha.

Primeiro, é preciso ressaltar que de fato, a partir de julho de 1998, quando o Sistema Telebrás foi privatizado, houve um salto significativo na ampliação do mercado de telecomunicações no Brasil, mas ao contrário do que sugere a lógica tucana, o que trouxe essa expansão não foi o capital privado, mas sim a combinação de obrigações regulatórias, empresas geridas profissionalmente e uma explosão dos serviços de Internet e celular que aconteceram em todo o mundo.

Explico: em 1994, o setor de telefonia fixa somava cerca de 13,3 milhões de usuários, o que dava uma densidade de 8,6 linhas por 100 habitantes (8,6%). A privatização só aconteceu em julho de 1998. Nesse período, em que as estatais de telecomunicações foram reorganizadas e, sob a batuta do ministro Sérgio Motta, deixaram de ser objeto de barganha política, a Telebrás tornou-se uma empresa saudável e eficiente. Entre 1994 a julho de 1998, o total de linhas fixas saltou para 20,2 milhões e a densidade telefônica para 12,5%. Ou seja, bastou uma gestão profissional para que o setor se desenvolvesse. Isso porque, durante esse período, a Telebrás não foi uma empresa agressiva do ponto de vista de investimentos, já que se sabia que ela seria vendida em algum momento, pois essa era a plataforma política do governo.

Entre 1995 e 1997, o governo FHC estabeleceu as bases jurídicas do modelo de telecomunicações, primeiro com a reforma da Constituição, em 1995, que permitiu o fim do monopólio estatal do setor, depois, em 1996, com a Lei Mínima de Telecomunicações que estabeleceu a base para o modelo de exploração da telefonia celular e, finalmente, em 1997, com a Lei Geral de Telecomunicações, que é o principal marco legal até hoje. O fundamento do modelo proposto estava centrado em três pilares: privatização total do sistema, universalização do serviço de telefonia fixa e competição. Todo o desenho regulatório que foi feito depois da Lei Geral de Telecomunicações, com a criação da Anatel, buscava apenas uma coisa: universalizar a telefonia fixa e criar competição entre as empresas.

Hoje, olhando no retrovisor, podemos dizer que o sucesso dessas duas políticas foi relativo. Sim, de fato a telefonia fixa teve uma expansão importante, passando doa 20 milhões de acessos no dia da privatização, em 28 de julho de 1998, para pouco mais 43 milhões hoje.

A conquista mais importante, imposta por obrigações contratuais aos concessionários privados, foi levar a telefonia fixa a todos os municípios, o que aconteceu em 2002. Entretanto, a projeção inicial do governo FHC, ao privatizar, era de que o mercado chegaria a 58 milhões de acessos em 2005, o que nunca aconteceu. O número que temos hoje é o que havia sido idealizado inicialmente para 2002. Mas a base de telefonia fixa praticamente não cresce desde 2001. Onde o governo errou, então? Na questão tarifária. Ao mesmo tempo em que privatizou, o governo criou uma regra tarifária com duas componentes perversas criadas para agradar o investidor privado: primeiro, uma indexação maluca calculada pelo IGP-DI, e depois uma assinatura básica, cobrada independentemente do uso do telefone, de pelo menos R$ 35. A questão da indexação apareceu logo no primeiro ano do governo Lula.

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Com a alta do dólar, em 2002, a perspectiva era de que houvesse um reajuste de tarifas superior a 30% em 2003! A economia, que já estava cambaleante, ia para o ralo com uma pressão inflacionária deste tamanho. Tudo culpa do IGP-DI (fortemente atrelado ao dólar), da metodologia de aplicação do índice de reajuste (que podia ser aplicado a apenas um item da cesta de tarifas) e do modelo estabelecido na privatização. Em 2004, depois de uma batalha pessoalmente encampada pelo então ministro das Comunicações Miro Teixeira contra o tecnicismo pró-mercado da Anatel (que se recusava a pensar em soluções alternativas), o governo Lula conseguiu mudar o índice de correção das tarifas, negociando com as empresas um novo índice, o IST (Índice Setorial de Telecomunicações). Isso evitou surtos de reajuste dali para frente. Mas não resolveu o principal problema de ampliação da base de telefones fixos, que é a assinatura básica. Por conta do conforto que essa assinatura básica traz às concessionárias privadas, elas preferem, hoje, manter os índices de penetração fixa na casa dos 22%, com pouco mais de 43 milhões de acessos fixos, a adotar políticas de expansão da telefonia. Ou seja, a universalização da telefonia fixa foi geográfica, mas as pessoas ainda usam muito pouco o telefone.

Outro efeito perverso da política estabelecida na privatização é sobre a banda larga. Como a rede telefônica fixa é a base para a principal tecnologia de acesso de banda larga (o ADSL, já que no Brasil há poucos municípios com redes de cabo), para o cidadão ter acesso àInternet em alta velocidade ele precisa, antes, ser assinante de um telefone fixo. Ou seja, além de ter que pagar pela banda larga em si, precisa pagar pelo menos mais R$ 35 de telefone.

No que se refere à competição na telefonia fixa, que era um outro pilar da política estabelecida pela Lei Geral de Telecomunicações em 1997, os resultados também são muito distantes da maravilha propagandeada pelo PSDB. Há hoje, no Brasil, não mais do que 600 cidades com serviço competitivo. Ou seja, em quase 5 mil municípios brasileiros, se o cidadão quiser uma linha fixa, só tem uma empresa para recorrer.

Outro defeito grave da política de privatização do governo FHC é que ela só impôs exigências às empresas em relação aos serviços de telefonia fixa, negligenciando as necessidades de investimentos que deveriam ser feitas na sua rede para os serviços de banda larga e na qualidade de serviço. Segundo dados da Abinee e da Telebrasil, a receita das operadoras de telecomunicações desde a privatização foi de R$ 1,151 trilhão, e o investimento foi de R$ 165 bilhões. Parece muito, mas isso significa apenas 14,3% das receitas no período. O percentual de investimento vem declinando ano a ano e já está em menos de 8% do faturamento das empresas. Sem contar o fato de que a decisão sobre a maior parte destes investimentos está concentrada fora do Brasil. Um setor estratégico e de alta inovação tecnológica como as telecomunicações não pode ficar sujeito a uma política de investimentos que satisfaça apenas a lógica dos acionistas privados. Imagine se a Petrobrás só fosse fazer os investimentos mínimos para se manter. Não haveria PAC, pré-sal, recuperação da indústria naval nacional e nada do que se crioou com uma política agressiva de investimentos.

Telefonia celular

Já na telefonia celular a história é um pouco diferente. Serra usou muito isso no debate da Band, dizendo que o governo FHC criou o celular. Nada mais mentiroso. Primeiro, porque o processo de privatização de 1998 não previa absolutamente nenhuma política para este setor, exceto a venda das empresas estatais que já existiam e o leilão de licenças para operadores competitivos. As primeiros operações de telefonia celular no Brasil surgiram no começo dos anos 90, primeiro pela Telerj Celular e depois pela Telesp Celular. No primeiro governo FHC, ainda com o sistema estatal, a base de usuários móveis saltou de 800 mil para 5,6 milhões no mês da privatização (julho de 98). Hoje, são 190 milhões de linhas de telefonia móvel no Brasil. Mas é falacioso creditar esse aumento espetacular às privatizações. No mundo inteiro, mesmo em mercados controlados por estatais, como a China, houve uma explosão dos acessos móveis muito além de qualquer previsão. O próprio governo FHC, ao montar o modelo de venda da Telebrás, estimava em seus estudos que o mercado de telefonia móvel chegaria, em 2005, a 58 milhões de usuários. Errou feio. Em 2005, o mercado passou 80 milhões de usuários móveis. Na verdade, o que aconteceu é que ninguém, nem os estrategistas que montaram o modelo de privatização da Telebrás, tinha a menor ideia do que seria o setor de telefonia celular. A realidade da mobilidade surpreendeu no mundo todo e desafiou qualquer modelo existente, privatizado ou estatal. Portanto, creditar os 190 milhões de telefones celulares existentes no Brasil exclusivamente à privatização é no mínimo um risco.

Mas, mais uma vez, o modelo implementado no governo FHC trouxe um grave efeito colateral: o custo das tarifas de celular. No anseio de fomentar o surgimento de mais competição no setor e promover a entrada de novas empresas, a política estabelecida pelos tucanos criou as mais altas tarifas de interconexão do mundo. A tarifa de interconexão é, basicamente, o quanto uma operadora paga para a outra quando um usuário seu precisa falar com um cliente de outra operadora. Essa política de interconexão teve um efeito positivo, que foi permitir o desenvolvimento do celular pré-pago (hoje 80% da base é pré-paga). Mas teve um efeito negativo: o minuto do crédito pré-pago no país é dos mais altos do mundo, assim como as tarifas do pós-pago e das tarifas para se ligar de um telefonia fixo para um móvel. Consequência: o pré-pago virou aquele telefone “pai de santo”, que só recebe ligação e as pessoas, em geral, usam muito menos o telefone do que poderiam. A maior prova disso é que o Brasil é um dos países em que menos se fala ao telefone, pois falar custa uma fortuna.

Outro problema do modelo estabelecido no governo Fernando Henrique no setor de telefonia móvel é que ele não estimulava as operadoras a avançarem para além dos mercados mais abastados e dos grandes centros. Assim, em 2002, último ano do governo FHC, a telefonia celular chegava a apenas 2,3 mil municípios. Ou seja, mais da metade dos municípios brasileiros e quase 40 milhões de pessoas não tinham acesso à telefonia celular.

A grande mudança conceitual que reverteu esse quadro só apareceu em 2007, no segundo governo Lula, quando foram leiloadas as faixas de frequências que as empresas demandavam para o serviço 3G (banda larga móvel). Naquela ocasião, o governo estabeleceu uma regra em que o preço a ser pago pelo espectro foi diminuído em troca do compromisso regulatório e contratual de que as empresas cobrissem todos os municípios brasileiros. O modelo deu certo e em abril deste ano 100% dos municípios brasileiros passaram a ter cobertura celular em suas áreas urbanas.

Banda larga

Durante o governo FHC não houve nenhuma política que estimulasse a expansão da banda larga no Brasil. Ao contrário, o governo tratou de evitar o desenvolvimento da banda larga para não causar impactos na venda das empresas do Sistema Telebrás. Empresas de TV a cabo, que desde 1996 pediam ao Ministério das Comunicações autorização para oferecer serviço de Internet em alta velocidade, tiveram que esperar até 1999 para iniciar os serviços. Ao mesmo tempo, enquanto preparava a venda da Telebrás, o governo suspendeu todos os planos de investimento da estatal em redes de fibras ópticas e acesso em alta velocidade.

Depois da privatização, estes investimentos passaram a obedecer à lógica do mercado, já que não havia nenhuma política pública para a expansão da Internet. E concentradas nas metas de expansão da telefonia fixa, obviamente as concessionárias de telecomunicações pouco fizeram para expandir suas redes de Internet em alta velocidade. Isso só começou para valer em 2002.

No segundo governo Lula, a partir de 2006, surgiram as primeiras políticas específicas para a banda larga. O primeiro foi o programa Banda Larga nas Escolas, em que o governo negociou com as concessionárias de telefonia a obrigação de levar acesso banda larga a todas as cerca de 55 mil escolas públicas brasileiras. Essa meta está sendo completada até o final deste ano.

Outro projeto é a expansão da rede de acesso à Internet das concessionárias de telefonia fixa a todos os municípios. Em 2008, o governo negociou com as empresas mudanças contratuais para que elas fossem obrigadas a levar até o final de 2010 a todas as cidades sua infraestrutura de acesso à Internet. Com isso, é provável que já no final do ano o serviço de banda larga fixo esteja disponível para ser contratado em todas as cidades brasileiras.

Soma-se a isso o Plano Nacional de Banda Larga, anunciado este ano, e que visa criar condições para que todas as cidades brasileiras tenham o serviço de banda larga a preços subsidiados de no máximo R$ 35. É dentro do PNBL que se insere o resgate da Telebrás como provedora da infraestrutura pública de backbones, que constitui parte importante do custo da prestação do serviço de banda larga. Ainda não há resultados concretos do PNBL já que as primeiras 100 cidades a serem atendidas receberão a infraestrutura da Telebrás até o final do ano.

Resumo

1)  A privatização das telecomunicações de FHC foi na verdade a venda das empresas estatais (por pouco mais de US$ 22 bilhões) acompanhada de uma política para a universalização apenas da telefonia fixa. Nada além disso.

2)  O resultado concreto foi a expansão da base de telefone fixo para uma penetração de 22% apenas, ou 43 milhões de linhas (incluindo linhas comerciais e residenciais).

3)  O efeito colateral da política de FHC na telefonia fixa foi uma das tarifas mais caras do mundo e uma assinatura básica, estabelecida em contrato, de pelo menos R$ 35 que as pessoas pagam sem usar o telefone. Com isso, pouca gente tem condições de contratar o serviço e as pessoas usam pouco o telefone.

4)  Em 2003, o governo Lula teve que renegociar os contratos das operadoras para evitar um salto de mais de 30% na tarifa de telefonia, que era indexada ao IGP-DI.

5)  A Telebrás, gerida eficientemente, já vinha apresentando índices razoáveis de crescimento e o de melhoria de seus serviços antes da privatização, entre 1994 e 1998.

6)  Não foi a privatização ou nenhuma política de FHC que trouxe a telefonia móvel para o Brasil. O crescimento aconteceu no mundo todo, em mercados com presença de operadoras estatais e operadoras privadas. A maior prova é que mesmo as projeções do governo ficaram defasadas com o crescimento do mercado.

7)  No governo Lula  se estabeleceram regras que permitiram levar os serviços de telefonia celular a todos os municípios brasileiros. Até então, apenas os centros mais importantes eram atendidos pelas empresas privadas.

8)  No governo FHC não houve nenhuma política de fomento e expansão da banda larga.